פרק א': מבוא

1. על "מגיפת" הבניה הבלתי-חוקית

בעידן שלאחר תיקון 116 לחוק שבו ידובר להלן נוטלים בתי-המשפט לעניינים מקומיים תפקיד מרכזי ביישום הוראות הדין המחמירות.

חוק התכנון והבניה דורש התחלת עבודה הבאה במסגרת עובדות הטעונות היתר, רק לאחר שאותה עבודה חוסה תחת היתר כדין במשמעות החוק וברור הוא כי "אישור עקרוני" איננו יכול לעולם לבוא במקום היתר כדין במשמעות החוק.

עבודות בניה לא באו לעולם על-מנת "להקשות" חלילה אלא התכלית שעמדה כנגד עיני המחוקק בבואו לחוקק את חוק התכנון והבניה, היתה להגן על הציבור מפני עבודות בניה אשר לא תעמודנה בפיקוח של הרשויות המופקדות על מתן היתרים {עמ"ק (מקומיים נת') 2038/05 מדינת ישראל נ' מוריס אגבבה קבלן בניין בע"מ, תק-של 2008(2), 24356, 24363 (2008)}.

אין צורך להכביר מילים על הסיכונים העצומים עד כדי סיכונים לחיי אדם, הגלומים בבניה שאינה סוככת תחת המטריה המגוננת של הרשויות המופקדות על מתן היתרי בניה.

רשויות אלה מביאות בחשבון העמדת העבודות מושא הבקשה להיתר במבחנים שונים של בטיחות, מהות, וזאת בתחומים שונים כמו בטיחות מבנים, בטיחות בניה, הוראות הג"א, מכבי אש, וכיוצא בזה דרישות אשר עמדו לנגד עיני המחוקק בבואו לחוקק את חוק התכנון והבניה.

חוק התכנון והבניה, הינו חוק בעל השפעה על תחומים רבים של החיים. החוק נחקק על-מנת להסדיר את תחום התכנון באופן ההולם מדינה מתקדמת, ברם לישראל בעיות סבוכות בנושא התכנון הפיזי מסיבות גיאוגרפיות, היסטוריות, מגזריות, חברתיות, וביורוקרטיות המקשות עד היום על יישום החוק.

פרק י' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה"} מגדיר סדרה של עבירות בדרגות חומרה וענישה שונות. החוק קובע את יסודות העבירות, את סיווגן ואת עונשן, ומסמיך את בית-המשפט, שעה שגוזר הוא את דינו של נאשם, לצוות עליו להרוס, לפרק או לסלק מבנה שנבנה שלא כדין, להפסיק שימוש לא חוקי במקרקעין ככל שישנו, ולעשות את כל הדרוש על-מנת להתאים את הבניה שנעשתה להיתר או לתכנית כדין.

ההתייחסות לעבירות הבניה קיבלה ברבות השנים את מיצבה בסדרת הלכות מרכזית שתמציתן היא כלהלן:

ראשית, עבירות על חוקי התכנון והבניה הפכו עוד לפני שנים למכת מדינה. מדובר בעבירות בעלות תוצאות קשות, אשר אין באמצעים העונשיים, הננקטים כלפי העבריינים, כדי לחסום באופן אפקטיבי את הדרך בפני התפשטותן.

שנית, יש לראות בחומרה יתרה את התופעה של בניה ללא היתר. הפרת הוראות חוק התכנון והבניה גורמות לפגיעה באינטרסים ציבוריים חשובים ומובילות לזילות שלטון החוק.

שלישית, על העונש שנגזר על מי שמורשע בעבירות נגד חוקי התכנון ובניה לשקף את חומרת המעשים והפגיעה בשלטון החוק ולשמש גורם הרתעה נגדו ונגד עבריינים פוטנציאלים, במטרה להפוך את ביצוע העבירות לבלתי-כדאיות מבחינה כלכלית.

רביעית, בתי-המשפט מצווים לתת יד למאבק בעבירות החמורות בתחום התכנון והבניה, שהפכו לחזון נפרץ בימינו {תו"ב (שלום עכ') 4225-12-08 ועדה מקומית לתכנון שפלת הגליל נ' סעיד ח'טיב, תק-של 2011(3), 27185, 27186 (2011)}. תופעת הבניה הבלתי-חוקית הפכה מכת מדינה. ברבות השנים צירפה עצמה מכה זו לעשר המכות {דברי בית-המשפט ב- רע"פ 4357/01 סבן נ' הוועדה המקומית "אונו", פ"ד נו(3), 49 (2002)}.

חמישית, התופעה של בניה בלתי-חוקית הפכה לרעה חולה במחוזותינו. מימדיה הרחבים של תופעה פסולה זו, שיש לעוקרה מן השורש, מגבירים את הצורך באכיפה יעילה של דיני התכנון והבניה ובפיקוח הדוק על בניה ללא היתר.

שישית, הפיקוח על הבניה מתמודד לא פעם עם אנשים הפורצים את גדר החוק, ומקימים בניינים שלא כחוק, אם מטעמים של רווח כספי ואם מטעמים של מצוקה אישית. אף אין זה דבר נדיר שבניינים מוקמים שלא כחוק על מקרקעין של הציבור, שנועדו לשרת את צרכי הציבור, ולאחר שהוקמו ואוכלסו במשך זמן מה, קשה כקריעת ים סוף לפנותם ולסלקם {רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2), 397 (1994); רע"פ 1288/04 נימר נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים, פ"ד נח(4), 385 (2004); תו"ב (שלום עכ') 13305-12-08 ועדה מקומית לתכנון גבעות אלונים נ' עיסא חוג'יראת, תק-של 2011(4), 637, 639 (2011)}.

שביעית, זוהי פגיעה חמורה וקשה בשלטון החוק, המזולזל לעין השמש, ואין איש שם אל לב לאזהרות הגורמים המוסמכים ולפסקי-הדין של בתי-המשפט {רע"פ 7028/11 פלוני נ' מדינת ישראל, תק-על 2011(4), 1957, 1959 (2011); ע"פ 917/85, 920/85 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גליל מזרחי נ' אבו נימר, פ"ד מא(4), 29 (1987)}. ואכן, מאז שחוק התכנון והבניה נחקק כהסדר מודרני ליישום נורמות משפטיות בתחום זה, נשפך ים של דיו בפסקי-דין המתארים את עבירות הבניה כ"מגיפה" {ראה למשל ד"נ 12/81 ש' שפירא ושות' ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(3), 645 (1982)}. בשנים האחרונות אף הועלה רף הענישה באופן משמעותי בניסיון לצמצם ולשרש את התופעה של בניה בלתי-חוקית {ראה למשל ע"פ (ת"א-יפו) 70440/02 מלכה מאיר נ' עיריית ראשון, תק-מח 2002(4), 242 (2002)}.

2. דפוסי "עבריינות בניה"

עבריינות בניה נחלקת לכמה דפוסים:

העבריינות הפשוטה

במקרים רבים העבריינות כלכלית ביסודה; הקנסות בגין עבירות בניה נתפסים כסוג של היטל נוסף שיש לשלמו בדיעבד תמורת האפשרות לקדם פעולות בניה ללא העיכובים הכרוכים בצורך לאשר תכניות ולקבל היתרים. זו עבריינות פשוטה ויש להניח כי כאשר הקנסות יהיו גבוהים מהתועלת, יפחת או אף יפסק ביצוע עבירות על רקע זה.

עבריינות שמטרתה קביעת עובדות בשטח

במקרים אחרים ישנו רצון מצד הגורם המבצע את הבניה לקבוע עובדות בשטח ולהציב בפני מוסדות התכנון fait accompli. במצב זה נאלצים המוסדות להתמודד עם הקושי של אישור בניה בדיעבד וויתור על האפשרות לבצע תכנון וביקורת מראש מול האפשרות להפעיל סמכויותיהם על-ידי מתן צו הריסה ותוצאותיו הקשות.

פעמים רבות מחלץ הגורם המבצע "הטבות" בבניה, דהיינו אישור בדיעבד שלא היה ניתן אילו המבנה לא היה קיים כבר, תמורת תשלום קנס. הפתרון לעבריינות מסוג זה תלוי בעיקר במדיניות ועדות התכנון.

עבריינות מחמת היעדר התפתחות תכנונית באזור

סוג שלישי של עבריינות בניה נובע משוני הקיים ברמת ההתפתחות של התכנון במקומות שונים. ישנם יישובים ומגזרים בישראל עם מדיניות תכנון מפותחת, קיימות תכניות מתאר מעודכנות ויישומיות ומוסדות התכנון פועלים באופן יעיל. במקומות אחרים שוררת אנדרלמוסיה תכנונית: אין מדיניות תכנון ברורה או מוסכמת, אין תכניות מתאר עדכניות ומבוצעת בניה בהיקף נרחב ללא היתרי בניה; מצב זה הינו כאוס תכנוני.

דינו של נאשם החי בסביבה תכנונית כאוטית אינו כדינם של עברייני בניה אחרים. ציבור החי בסביבה כאוטית מתקשה לקיים נורמות התכנון הקבועות בחוק שלא באשמתו. הקושי האמור אינו נחלתם של תושבי המקום בלבד, אלא מתפרס על פני כלל המערכת.

באין סדר בסיסי קשה לקדם תכנון עתידי, בין היתר של תשתיות חיוניות; לא תמיד ברור אימתי יש להגיש כתבי אישום, וקיים גם קושי בקביעת עונש הולם וראוי לעבריינים.