פרק ג': שכירות על-פי חוק המקרקעין

סעיף 3 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובע:

                   "3. שכירות (תיקון התשל"א)

שכירות מקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם שלא לצמיתות; שכירות לתקופה שלמעלה מחמש שנים תיקרא "חכירה"; שכירות לתקופה שלמעלה מעשרים וחמש שנים תיקרא "חכירה לדורות"."

שכירות מקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק בנכס ולהשתמש בו (וראו סעיף 3 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, וכן סעיף 1 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971. להלן בשער ב'). יחסי השכירות מטילים על כל אחד מהצדדים לה זכויות וחובות שונים. כנגד חיובי השוכר לשלם את דמי השכירות ולהשתמש בנכס לפי המוסכם, מטיל החוק חיובים שונים על המשכיר, כמו למשל חובתו לתקן כל דבר העלול לשלול או להגביל, הגבלה של ממש, את השימוש בנכס על-פי המוסכם בחוזה השכירות {ת"א (חי') 15448-01-13 עו"ד יעקב ריבנוביץ נ' לוקי בניה ופיתוח בע"מ, תק-מח 2014(4), 17116 (10.11.2014)}.

חכירה לדורות מוגדרת בחוק כשכירות מקרקעין לתקופה של יותר מ- 25 שנה (סעיף 3 לחוק המקרקעין). משכך, באופן פורמאלי, זכויותיהם של חוכרים לדורות זהות לאלו של שוכרים - זכות לשימוש בקרקע בלבד. אלא, שהלכה למעשה, במקרים רבים, נתפסת זכות החכירה לדורות כזכות שקרובה בתוכנה לזכות הבעלות. עמד על כך בית-משפט זה ב- ע"א 355/76 בסו נ' מלאך, פ"ד לא(2), 359, 362-361 (1977) (להלן: "פרשת בסו"):

"אין זה סוד, כי במציאות הרווחת בישראל, מרביתם של חוזי החכירה לדורות שנערכו ונערכים בין מינהל מקרקעי ישראל או הקרן הקיימת לישראל לבין אנשים פרטיים, כמוהם כחוזים להעברת בעלות, כאשר הצדדים, ובעיקר המחכירים, מעדיפים, מסיבות שלא אתעכב עליהן כאן, צורה זו של החכרה לדורות על-פני צורה של העברת הבעלות באופן פורמלי, למרות שנוסח החוזים הללו איננו מותיר למעשה כמעט כל הבדל בין השתיים."

(ראו גם: ע"א 375/54 אלון נ' מלניק, פ"ד י(1), 486 (1956) (להלן:  "פרשת אלון"), בפסקה 28; פרשת שיח חדש, בפסקה 37; ע"א 8729/07 אירונמטל בע"מ נ' קרן קיימת לישראל, פורסם באתר נבו (12.11.2009), בפסקה 21 (להלן: "פרשת אירונמטל"))

בית-המשפט אף מונה בפרשת בסו שני קריטריונים מרכזיים המתארים מתי זכות חכירה לדורות תיחשב כמעין זכות בעלות: משך החכירה ודמי החכירה (שם, בעמ' 362). בהקשר הספציפי של חכירה מן המינהל, באופן טיפוסי, החכירה היא לתקופה ממושכת של 49 או 98 שנים עם אפשרות להארכה לתקופה נוספת באורך זהה; תקופה כה ממושכת, מהווה אינדיקציה לכך שהצדדים התכוונו למעין זכות בעלות בקרקע (ראו גם: רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1), 517, 526-525 (1996)). גם מחיר זכות החכירה לדורות, אשר עומד פעמים רבות על מחיר הקרוב למחירה הריאלי של הקרקע, מעיד על אופיה של העסקה.

בקווים כלליים, בכל הנוגע לחוכרים פרטיים, ניתן להגדיר את הקו המבחין בין יחס המינהל לחוכרי קרקע עירונית (להלן: "חוכרים עירוניים") לבין יחסו לחוכרי קרקע חקלאית (להלן: "חוכרים חקלאיים") כקו שעובר בין זכות השכירות לבין זכות הבעלות. החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1, שכותרתה היא: "מדיניות הקרקע בישראל" ושהתקבלה כאמור עם ייסוד המינהל בשנת 1965, משמשת מאז ועד היום כאבן היסוד למדיניות המינהל (להלן: "החלטה 1"). החלטה זו מחולקת לשני פרקי-משנה - מדיניות מסירת קרקע חקלאית ומדיניות מסירת קרקע עירונית; הכללים שנקבעו בשני פרקי-המשנה, שונים זה מזה בתכלית השינוי. בעוד זכויות החוכרים העירוניים דומות - אם כי לא זהות - לאלו של בעלי הקרקע, זכויותיהם של החוכרים החקלאיים דומות יותר לאלו של שוכרים (פרשת אלון, בפסקה 28-26; אלתרמן, בעמ' 547-546; לתמצית ההבדלים בין ההסדרים החלים על המגזר העירוני והחקלאי ראו: ויסמן, חלק כללי, בעמ' 252-243).

ניתן לזהות מספר הבדלים בין זכויות החוכרים בסקטורים השונים. כך למשל, חוכר עירוני נדרש לשלם דמי חכירה בשיעור שקרוב לערכו הריאלי של הנכס (סעיף ב.5.א. להחלטה 1; גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, 778-765 (מהדורה רביעית, 2009) (להלן: "ויתקון")), וחוכר חקלאי נדרש לשלם סכום נמוך בהרבה, העומד על כמה מאות שקלים בשנה (סעיף א.5.א. להחלטה 1; ויתקון, בעמ' 755-753; פרשת שיח חדש, בעמ' 40-39). בתמורה לדמי החכירה הגבוהים המשולמים על ידו, זכאי החוכר העירוני לזכויות מוגברות בקרקע, הדומות באופיין, כאמור, לזכויות בעלי הקרקע. כך למשל, ככלל, זכות החכירה בה מחזיק החוכר העירוני היא זכות עבירה, ומעטים המקרים בהם נדרש החוכר לשלם למינהל דמי הסכמה עבור העברת הזכויות (ויתקון, בעמ' 864). לעומת-זאת, עבירות זכות החכירה של קרקע חקלאית היא מוגבלת (ויתקון, בעמ' 1081-1075), והיא מותנית בתשלום "דמי הסכמה" למינהל (ויתקון, בעמ' 872-868). בנוסף, זכאי החוכר העירוני להמשיך ולהחזיק בקרקע ששונה ייעודה, בתמורה לתשלום "דמי היתר" למינהל, שגובהם, על-פי-רוב, הוא בשיעור 31% מההפרש בין הערך שהחזיק החוכר טרם שינוי הייעוד והערך בו החזיק לאחר שינוי הייעוד (החלטה 933, בסעיף 4). לעומת-זאת, הכלל הוא שקרקע חקלאית ששונה ייעודה תוחזר למינהל בתמורה לפיצוי. בסיס הפיצוי הוא שווי המחוברים והפגיעה בפרנסת החוכר, אשר נקבעת על-פי השימוש החקלאי של הקרקע (החלטה מס' 969 של מועצת מקרקעי ישראל; ויתקון, בעמ' 1132-1131).

רבים סבורים כי התפיסה הרואה בזכות החכירה לדורות כשקולה לזכות הבעלות היא התפיסה הרווחת בקרב חוכרי מקרקעין עירוניים (ראו למשל: ויסמן, חלק כללי, בעמ' 224-223; דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי" צדק חלוקתי בישראל 203, 213-212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000); אלתרמן, 547-546; ויתקון, בעמ' 643; פרשת שיח חדש, בעמ' 63). כראיה לכך, מניחה תפיסה זו כי לא קיימים פערים משמעותיים בין מחירי השוק של זכויות חכירה לדורות לבין מחירי השוק של זכויות בעלות במקרקעין עירוניים. ביטוי עדכני לכך קיים בחוק מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009, ובהחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל, שכותרתה היא: "רפורמה בניהול מקרקעי ישראל". המדיניות החדשה יצרה שינוי של ממש בתחום החכירה העירונית בקובעה שורה של מקרים שבהם תועבר לחוכר זכות הבעלות בנכס שהוחכר לו. כן נקבע, כי הקצאות חדשות של קרקע עירונית למטרת מגורים ותעסוקה ייעשו בדרך של העברת בעלות, ולא על-ידי החכרה (סעיף 4 להחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל). מדיניות חדשה זו, מדגימה אף ביתר שאת את ההנחה שגם המינהל רואה בחוכרים עירוניים רבים כמחזיקים במעין זכות בעלות. כה גבוה המתאם בין זכות החכירה לבין זכות הבעלות, בעיני המינהל, עד שלרבים מהחוכרים מועברת כיום זכות הבעלות בנכס שהוחכר להם, ללא כל תמורה נוספת (סעיף 4יז לחוק מקרקעי ישראל). עוד יש לציין כי עתירה שביקשה להשיג על חוקתיות רפורמה זו, בטענה כי אין להעביר את זכויות הבעלות לידיהם של חוכרים עירוניים פרטיים, נדחתה (בג"צ 729/10 תנועת דרור ישראל נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר נבו (24.05.2012)). בין טענות המינהל שם לתמיכה ברפורמה, מצויה גם הטענה כי אין הבדל ממשי בין חכירה עירונית ארוכת טווח עם מלוא הזכויות הנלוות לה ובין הקניית זכות הבעלות (שם, בפסקה 20 לפסק-דינה של הנשיאה (בדימוס) ד' ביניש). הנה-כי-כן, מדיניותו החדשה של המינהל מדגישה כיום, עוד יותר מבעבר, כי גם לדידו ההבדלים בין חכירה עירונית לבין בעלות בקרקע אינם גבוהים, ברוב המקרים {בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2012(3), 7075 (21.08.2012), ראה גם רע"א 725/05 המבקשת נ' המשיבים, תק-על 2014(3), 9329 (03.09.2014)}.

ב- ו"ע (ת"א) 18806-07-11 {העוררת: האחים סבירסקי נ' המשיב: מנהל מיסוי מקרקעין אזור תל אביב, תק-מח 2015(2), 41247 (25.05.2015)} נאמר:

"סעיף 3 לחוק המקרקעין, התשכ"ט‑1969 מגדיר את זכות השכירות באופן רחב וגמיש: "שכירות מקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם שלא לצמיתות". חוק המקרקעין אינו מפרט את תוכנן של זכויות ההחזקה והשימוש שהן כאמור יסודות השכירות והמגבלה היחידה הנובעת מלשון ההגדרה היא שלילת צמיתות זכות השכירות.

40.  סעיף 1 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א‑1971, הדן ב"מהות השכירות", הינו זהה בלשונו לסעיף 3 לחוק המקרקעין. סעיף 20(ב) לחוק השכירות והשאילה אמנם קובע כי "בשכירות של מקרקעין יוחזר המושכר כשהוא פנוי", אך אין כל איסור גורף על הקמת מבנים בידי השוכר במהלך תקופת השכירות, בתנאי שלא יהיה בשימוש שנעשה "משום פגיעה במושכר או הכבדה על המשכיר" (סעיף 16 לחוק השכירות והשאילה). יוער כי פרק ד' לחוק המקרקעין בעניין "בניה ונטיעה במקרקעי הזולת" מתייחס למצב בו "הקים אדם מבנה... במקרקעין של חברו בלי שהיה זכאי לכך על-פי דין או לפי הסכם עם בעל המקרקעין..." (סעיף 21(א)) ואין הוא חל כאשר הבניה נעשית ברשות.

41.  אמנם בסעיף 22 לחוק השכירות והשאילה נאמר כי "השוכר אינו רשאי להעביר לאחר את הזכות להחזיק ולהשתמש במושכר או להשכירו בשכירות-משנה, אלא בהסכמת המשכיר". אולם סעיף 3 לחוק האמור קובע כי "פרטים של חוזה שכירות שלא נקבעו בהסכם בין הצדדים יהיו לפי הנוהג שהצדדים להסכם ראו אותו כמקובל עליהם בעסקאות קודמות שביניהם, ובאין נוהג כזה ‑ לפי הנוהג שצדדים סבירים רואים אותו כחל בעסקאות מאותו סוג". יוצא כי זכותו של שוכר להשכיר את הנכס בשכירות-משנה חייבת להיות מעוגנת בהסכמה עם המשכיר (הבעלים), אך הסכמה זו עשויה להילמד מהמקובל והנהוג בין אותם צדדים "בעסקאות קודמות ביניהם."

סעיפים 84-78 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובעים כדלקמן:

                "78. שכירות של חלק מסויים של מקרקעין

                 על-אף האמור בסעיף 13 ניתן להשכיר חלק מסויים של מקרקעין.

                 79. דינה של שכירות קצרה

(א) על-אף האמור בסעיפים 7 ו- 8, שכירות לתקופה שאינה עולה על חמש שנים אינה טעונה רישום, והתחייבות לעשות עסקה כזאת אינה טעונה מסמך בכתב.

(ב) הוראות סעיף-קטן (א) לא יחולו על שכירות שיש עמה ברירה להאריך את תקופתה לתקופה כוללת העולה על חמש שנים, ולא על שכירות שתקופתה, כולה או מקצתה, חלה כעבור חמש שנים מגמירת חוזה השכירות.

(ג) אין בהוראות סעיף זה כדי למנוע רישום של שכירות שאינה טעונה רישום, אם ביקשו זאת הצדדים.

                 80. שכירות קצרה נוגדת

הושכרו מקרקעין בשכירות שאינה טעונה רישום ולא נרשמה, ולפני שנמסרו לשוכר חזר המשכיר והשכירם לאדם אחר בשכירות שאינה טעונה רישום והנוגדת את השכירות הראשונה, זכותו של השוכר הראשון עדיפה, אך אם השני שכר וקיבל את המקרקעין בתום-לב - זכותו עדיפה.

                 81. שיעבוד שכירות במשכנתה או בזיקת הנאה

(א) שכירות שנרשמה, רשאי השוכר, בכפוף למוסכם בתנאי השכירות, לשעבדה במשכנתה בלי הסכמת המשכיר והוראות סימן ב' יחולו, בשינויים המחוייבים.

(ב) שכירות שנרשמה, רשאי השוכר, בכפוף למוסכם בתנאי השכירות, לשעבדה בזיקת הנאה בלי הסכמת המשכיר והוראות סימן ג' יחולו, בשינויים המחוייבים.

                 82. בוטל.

                 83. השאלה

הוראות פרק זה יחולו, בשינויים המחוייבים, על הזכות להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם שלא לצמיתות, שהוקנתה שלא בתמורה.

                 84. דיני השכירות וחוקי הגנת הדייר

(א) בכפוף להוראות פרק זה יחולו על שכירות מקרקעין דיני השכירות הכלליים.

(ב) הוראות חוק זה אינן באות לגרוע מהוראות החוקים שעניינם הגנת הדייר, לרבות חוק דמי-מפתח, התשי"ח-1958."

ב- ע"א 1628/13 {חברת חלקה 184 גוש 6217 בע"מ נ' אילנה ליליאן לוי, תק-על 2014(3), 7651 (2014)} קבע בית-המשפט:

"בשולי הדברים אני רואה לנכון להעיר כי במקרה שלפנינו מדובר בזכות חכירה, דהיינו זכות שכירות למשך תקופה שלמעלה מחמש שנים אך פחות מ- 25 שנים, וככזו היא כפופה עקרונית לדרישת הכתב הקבועה בחוק המקרקעין, להבדיל מזכות שכירות לתקופה שאינה עולה על חמש שנים (ראו סעיפים 8 ו- 79 לחוק המקרקעין). עם-זאת, כיוון שהצדדים לא טענו טענות בעניין זה, איני רואה צורך להרחיב את הדיון על כך.

בישראל, מרבית הבתים בנויים על מקרקעין שבבעלות המדינה, ובהתאם כלל לא ניתן לרשום זכויות בעלות עליהם, כי אם חכירה לדורות בלבד. לפיכך נראה כי המטרה הראשונית עליה עמדנו לעיל מתייתרת, כפי שעמד על כך פרופ' ויסמן בספרו, כדלקמן:

'המטרה הכפולה הזאת אכן היתה דרושה באותם מקרים - שבארצנו הם מועטים למדי - שבהם חקיקת חוק אכן אפשרה לרכוש בעלות בדירה שבבית משותף. ואולם, בבתים הבנויים על "מקרקעי ישראל", שהם הרוב המכריע של המקרקעין בארץ, לא ניתן בדרך-כלל, לקבל בעלות אלא לכל היותר חכירה לדורות. לצורך קבלת חכירה לדורות לא היתה דרושה חקיקה מיוחדת. כפי שכבר הערנו לעיל, האיסור על-פיצול זכויות ברבדים אופקיים של מקרקעין, אינו חל על חכירה. מעשה שבכל יום שאדם משכיר חדרים בבניין, בלא להיעזר כלל במוסד הבתים המשותפים.'

                              (ויסמן, עמ' 335-334)

             17. כלל זה במקורו מופיע בהוראת סעיף 78 לחוק המקרקעין ולפיו:

'78. על-אף האמור בסעיף 13 ניתן להשכיר חלק מסויים של המקרקעין.'

קשר של שכירות בלתי-מוגנת יכול להיווצר בכתב או בעל-פה. ההגבלה הינה על יצירת חוזה שכירות בעל-פה קיימת לגבי תקופת שכירות העולה על חמש שנים שאז קיימת חובה לעורכו בכתב. שכירות כזו הכוללת אופציה לחמש שנים נוספות ומעלה אף חייבת רישום על-פי הוראות חוק המקרקעין."